APLICABILIDAD DE LAS NICSP EN EMPRESAS PÚBLICAS DEL PERÚ

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foto-jcapcha     CPC. Jesús Capcha Carbajal

     Responsable de DOM 5, aplicación de NICsp en Perú por IFAC

     Responsable por AIC de elaboración de trabajo Interamericano de aplicación de NICsp

     ceo@finacontcorp.com

 

La contabilidad de las empresas públicas en el Perú se rige actualmente bajo las Normas Internacionales de Información Financiera NIIF, similar al de cualquier empresa privada.

Esta definición del modelo contable para empresas públicas no la hacen las NIIF, ya que, de modo general, estas se refieren a entidades con fines de lucro *1.

Las NICsp, Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público, son las que determinan el marco normativo contable aplicable a empresas públicas*2, en este caso las NIIF.

Ambos cuerpos normativos mantienen diferencias en el tratamiento de la contabilidad por cuanto persiguen objetivos de información distintos basados en la finalidad de si la entidad busca obtener beneficios económicos (lucro) o si está orientada a la prestación de servicios públicos.

       1.Enfoque actual de las NICsp y problemas con la definición de Empresa Pública 

 El párrafo Párrafo 10 del Prefacio de las NICsp actuales señala:

“Las NICSP están diseñadas para aplicarse a los informes financieros de propósito general de todas las entidades del sector público distintas de las EPs (empresas públicas). Las entidades del sector público incluyen a los gobiernos nacionales, los gobiernos locales, regionales y entidades gubernamentales relacionadas.

Las Empresas Públicas EP aplican las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), que son emitidos por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB). Las NICSP incluyen una definición de EP. “

El párrafo 5 de la NICSP 1 señala que las NICsp se aplican a todas las entidades del sector público excepto las empresas públicas El párrafo 7 de la NICSP 1 define una EP como una entidad que tiene todas las siguientes características: a) Es una entidad que tiene la facultad de contratar a nombre propio;b) Se le ha asignado capacidad financiera y operativa para llevar a cabo un negocio; c) Vende bienes y servicios, en el curso normal de su actividad, a otras entidades por un beneficio o con plena recuperación del costo total;d) No depende de la financiación continua por parte del gobierno para ser una empresa en marcha (con excepción de las compras de productos en condiciones de plena competencia); y e)  Es controlada por una entidad del sector público. Desde el 2011 en Perú, las más de 30 empresas públicas sujetas al control de FONAFE y algunas que pertenecen a municipalidades adoptaron las NIIF conforme a sus alcances y restricciones. Lo mismo ha ocurrido en otros países de Europa y América LatinaSin embargo, la información recibida por el IPSASB indica que hay una amplia gama de entidades que se describen como empresas públicas, algunas de los cuales claramente no cumplen con la definición de empresa pública.

       2.Problemática de aplicación de NIIF en empresas públicas e impactos en su información financiera.

Las empresas públicas EP se pueden desplazar a lo largo de un amplio espectro que no es adecuadamente cubierto por el concepto actual de empresa pública.

En un extremo del espectro están las entidades que son claramente empresas comerciales con fines de lucro u obtención de beneficios; por ejemplo, los servicios públicos destinados a lograr un rendimiento comercial y pagan dividendos a los accionistas ordinarios, en este caso el estado (y en algunos casos a inversionistas privados minoritarios). Estas empresas a menudo no reciben ningún tipo de apoyo financiero del estado, quien es finalmente su propietario.

Estas entidades por lo general si cumplen con la definición actual de Empresa pública y es probable que tengan características similares a las empresas privadas con fines de lucro para las cuales el IASB desarrolla y mantiene las NIIF.

En el caso de empresas públicas en el país se puede revisar esta condición fácilmente ya que los estados financieros auditados se encuentran publicados en sus portales de transparencia. Un ejemplo de ello pueden ser las empresas públicas de Generación Eléctrica (04) quienes mantienen estándares de rentabilidad adecuados y pago de dividendos a FONAFE quien es el titular de las acciones del estado peruanos en éstas.

En el otro extremo del espectro están las empresas públicas que prestan los servicios públicos para lograr los resultados que mejoren o mantengan el bienestar de los ciudadanos y que son totalmente dependientes del financiamiento del gobierno. Tales entidades no están orientadas al lucro y no buscan obtener una rentabilidad comercial o pagar dividendos.

Dichas entidades no cumplen con la definición actual de una Empresa Pública, ya que son dependientes de la financiación del gobierno para continuar siendo empresas en marcha. Es difícil también que cumplan con el criterio de tener un objetivo de plena recuperación de costos totales.

Existen varios ejemplos de empresas públicas en ese extremo, varias ya en liquidación o con pérdidas consecutivas en los últimos años y para los que aplicar las NIIF afectaría una presentación razonable de información financiera conforme a su realidad económica.

Entre los dos extremos del espectro hay otros tipos de empresas públicas que son más difíciles de clasificar ya sea que si bien están orientadas a la obtención de beneficios y a su vez brindar servicios públicos, sus resultados no indican claramente uno u otro objetivo. Por ejemplo, hay EP que venden bienes o servicios y no dependen del financiamiento continuo del estado, pero que a lo sumo cumplen con un objetivo de plena recuperación de sus costos, en lugar de generar beneficios económicos (esto último originado por regulaciones de sus tarifas u otras restricciones en costos). Otras entidades generan considerables ingresos por la prestación de servicios, pero no alcanzan la plena recuperación de los costos, ya sea cada año o, en algunos años. Algunas entidades pueden tener un objetivo de plena recuperación total de costos, pero pueden recibir fondos del gobierno para compensar cualquier déficit (ya sea a nivel de subvenciones o subsidios o de otro tipo de financiamiento expreso).En este amplio sector medio pueden ubicarse desde empresas de distribución eléctrica, de agua, hasta financieras, que son empresas del estado, pero como se ha visto, en la realidad el marco normativo actual no es suficiente para que puedan mostrar de forma razonable y fiel su situación financiera y de resultados. Uno de los efectos de aplicar NIIF  en empresas públicas que no cumplen en la práctica el objetivo de obtención de beneficios es la forma en que miden  el deterioro del valor de sus activos fijos, basados en flujos netos de caja a valor presente y compararlos con su valor en libros  ante lo cual es más probable que se generen ajustes por deterioro que finalmente afecten los resultados del ejercicio y su patrimonio, cuando en el fondo esos activos fijos no están destinados a generar beneficios “per se” o generar mayores flujos de caja, sino orientados a la prestación de servicios  públicos en bienestar de la ciudadanía.

       3.Nuevo Enfoque o modelo contable para las empresas públicas a partir del 1 de enero de 2018:

Frente a esa problemática el IPSASB publicó en abril 2016 la versión definitiva de la Norma “aplicabilidad de las IPSAS (NICsp) en empresas públicas”, luego de ser sometida a consulta a nivel de Guía de discusión el 2014 y borrador de la Norma en el 2015 y   obliga a su cumplimiento en periodos que comienzan el 01 de enero del 2018, es decir en casi más de un año.   El objetivo de esta Norma es eliminar la definición de la Empresa Pública en la NICSP 1, y proponer enmiendas consecuentes en todas las NICSP y demás guías de aplicación existentes al 31 de diciembre de 2015.  En el Perú esta norma tendrá impacto en las NICsp oficializadas, desde la NICsp 1 hasta la NICsp 32 que constituyen la versión del año 2011, debiendo recordarse que aún no se oficializan nuevas NICsp emitidas por el IPSASB desde ese año. A la fecha la versión 2014 incluido un nuevo marco conceptual aún no están oficializadas por la DGCP (Dirección General de Contabilidad Pública). Un aspecto muy importante a señalarse es que la norma de aplicabilidad de las IPSAS (NICsp) emitida este año por el IPSASB no indica que se deje aplicar NIIF en todas las empresas públicas o que las NICsp se apliquen en general a todas las empresas públicas.  Esa definición le corresponde a la DGCP Dirección General de Contabilidad Pública, que por ley es la encargada de emitir normas contables para el sector público, y el IPSASB ha reconocido ese rol.  De acuerdo a esta nueva norma las NICsp están diseñadas para aplicarse a empresas públicas que:

  1. Son responsables de la entrega de servicios al público con activos mantenidos principalmente por su potencial de servicio y / o para hacer los pagos de transferencias a la redistribución del ingreso y la riqueza.
  2. Financian sus actividades, directa o indirectamente, por medio de impuestos y / o transferencias de otros niveles de gobierno, contribuciones sociales, deuda o honorarios y no tienen proveedores de capital que busquen dividendos o un retorno de la inversión.

La característica (a) se refiere al objetivo principal de la mayoría de las entidades del sector público. Esta característica indica que hay destinatarios de servicios que necesitan información financiera para la rendición de cuentas y la toma de decisiones, como se discute en el Marco Conceptual de las NICsp. Algunos servicios se proporcionan sin cargo, mientras que pueden requerirse pagos por otros servicios. Cuando se cobran cargos a los usuarios del servicio, éstos se encuentran a precios establecidos por el gobierno de la jurisdicción para recuperar parte o la totalidad de los costos de la prestación del servicio sin el objetivo de obtener beneficios.La característica (b) indica cómo se financian las actividades. Los proveedores de recursos que proporcionan esta financiación son identificados como usuarios primarios de los estados financieros basados en las NICSP en el Marco Conceptual. Aquí pueden identificarse desde subvenciones o subsidios a préstamos frecuentes del gobierno sin los cuales determinadas empresas públicas no podrían lograr una plena recuperación de sus costos totales en forma anual o en algunos años, o incluso que sea puesto en cuestión el concepto de empresa en marcha.  Otro indicador a tener en cuenta en ambas características es la ausencia de proveedores de capital que buscan dividendos o determinados retornos de la inversión, lo cual es un indicador de que una entidad no es lucrativa y que es probable que las NICSP sean apropiadas. Sin embargo, aún si la entidad controladora fija dichos retornos de la inversión a las EP y en la práctica estos no se logran, ese hecho debe analizarse como parte de la determinación de un marco o modelo contable a ser aplicado. Las demás empresas públicas que, si cumplen el perfil de obtención de beneficios económicos y distribuyen dividendos, deberán de seguir aplicando las NIIF conforme lo han venido haciendo en los últimos años.

     4.Nuevos retos a ser afrontados por la profesión contable

Se avizora un período de incertidumbre y definiciones sobre esta problemática que no solo le corresponderá al regulador DGCP conforme a sus atribuciones legales, ya bastante atareada en la transición a las NICSP del resto de entidades públicas del gobierno central, regional y local y de otras entidades públicas, cuyo estado de aplicación comentamos en un reciente artículo.  La profesión contable deberá de involucrarse de forma activa en este proceso de debate y aportar en los lineamientos normativo necesarios para logra conformar un marco contable adecuado para las empresas públicas.  Asimismo, en el posterior proceso de capacitación y puesta en marcha de estos cambios normativos. Actualmente la Junta de Decanos de Colegios de Contadores Públicos del Perú por encargo de IFAC ha conformados equipos técnicos que promueven un uso adecuado y efectivo de las NICSP en el país denominados DOM, siendo el comité técnico de Normas de Sector Público al cual pertenezco el que viene difundiendo estas modificaciones, pudiendo los colegas interesados incorporar sus opiniones y puntos de vista a través de eventos y conservatorios a desarrollarse próximamente.

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Fuentes:

*1 Las NIIF son emitidas por el IASB International Accounting Standar Board, que es una fundación privada con sede en Londres y los países como Perú las adoptan como parte de buenas prácticas de gestión corporativa.

*2 Las NICSP son emitidas por el IPSASB, comité técnico que pertenece   a IFAC Federación Mundial de Contadores con sede en Nueva York. Es por tanto parte de la profesión contable

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